يادداشتهاي درس حقوق اداري يك-جلسه چهارم
الف- مقام رهبری
رهبر که توسط مجلس خبرگان منتخب مردم تعیین میشود، ضامن عدم انحراف سازمانهای اداری از اصول و قواعد شرع اسلام میباشد و به همین دلیل است که قوای سهگانه (مقننه، مجریه و قضاییه) تحت نظارت مستقیم رهبری قرار دارند.
علاوه بر صلاحیت اداری فوق، در اصل 110 قانون اساسی و برخی قوانین و مقررات، وظایف و صلاحیتهای اداری دیگری نیز برای مقام رهبری برشمرده شده است. این وظایف عبارتند از:
- اعلان جنگ و صلح و بسیج نیروها؛
- فرماندهی کل نیروهای مسلح؛
- نصب و عزل رییس ستاد مشترک[1]، فرمانده کل سپاه پاسداران انقلاب اسلامی، فرماندهان عالی نیروهای نظامی (زمینی، دریایی و هوایی) و انتظامی؛
- نظارت بر مؤسسات و نهادهایی که زیر نظر مستقیم مقام رهبری قرار دارند مانند صدا و سیما، بنیاد شهید انقلاب اسلامی، سازمان تبلیغات اسلامی، بنیاد مستضعفان و جانبازان انقلاب اسلامی، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، بنیاد پانزده خرداد، جهاد دانشگاهی و جمعیت هلال احمر و ...؛
- عزل رییسجمهور با در نظر گرفتن مصالح کشور؛
- امضای حکم ریاستجمهوری پس از انتخاب مردم؛[2]
با توجه به اینکه وظایف و صلاحیتهای فوق ماهیت اجرایی و اداری دارند، میتوان گفت مقام رهبری عالیترین مقام اداری در ایران است. البته مقام رهبری فقط در اموری که قانون به طور مصرح تعیین نموده، دارای اختیارات اداری است، در حالی که اختیارات اجرایی رییسجمهور و وزیران عام میباشد.
ب- مقام ریاستجمهوری
رییسجمهور پس از احراز شرایط مقرر در قانون اساسی، با رأی مستقیم مردم برای مدت چهار سال انتخاب میشود و انتخاب مجدد برای یک دوره بلامانع است. رییسجمهور ممکن است به حکم دیوان عالی کشور مبنی بر تخلف از انجام وظایف قانونی و یا رأی مجلس شورای اسلامی مبنی بر عدم کفایت سیاسی توسط رهبر عزل شود.
رییسجمهور پس از مقام رهبری عالیترین مقام رسمی کشور بوده و ریاست قوه مجریه را جز در اموری که مستقیماً به مقام رهبری مربوط میشود، به عهده دارد. بنابراین در نظام سیاسی ایران، رییسجمهور دارای دو جایگاه است. توضیح اینکه وی هم رییس کشور (جمهور) و هم رییس قوه مجریه محسوب میشود. این تمایز دارای آثار حقوقی بوده و رییسجمهور به تبعیت از جایگاههای قانونی خود، وظایف و اختیارات جداگانهای دارند.
1- وظایف و اختیارات رییسجمهور در جایگاه رییس کشور
الف) اجرای قانون اساسی و پاسداری از آن: پاسداری و صیانت اجرایی از قانون اساسی بر عهده رییسجمهور است. رییسجمهور مسؤول اجرای اصول قانون اساسی بوده و در این خصوص سوگند یاد کرده است. در این راستا رییسجمهور میتواند در موارد نقض، تخلف و عدم اجرای اصول قانون اساسی، به طرق مختلف از قبیل اخطار و یا تعقیب و ارجاع متخلف به محاکم قضایی از اجرای قانون اساسی پاسداری کند.
ب) امضای عهدنامهها، مقاولهنامهها، موافقتنامهها و پیماننامههای بینالمللی پس از تصویب مجلس شورای اسلامی.
ج) امضای استوارنامههای سفیران ایران در سایر کشورها و همچنین پذیرش استوارنامههای سفیران سایر کشورها در ایران.
د) توشیح قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی و نتیجه همهپرسی: مصوبات مجلس شورای اسلامی و نتیجه همهپرسی توسط رییسجهمور امضاء و به نهادهای حکومتی ابلاغ میگردد. البته با توجه به اصول قانون اساسی و قوانین مربوطه، به نظر میرسد امضای قوانین و نتیجه همهپرسی جزو تکالیف قانونی رییسجمهور بوده و بیشتر جنبه تشریفاتی دارد.
ﻫ) اعطای نشانها و مدالهای دولتی و انجام امور تشریفاتی مانند استقبال از رؤسای کشور و شرکت در کنفرانسها و نشستهای بینالمللی.
و) ریاست شورای عالی امنیت ملی: طبق اصل 176 قانون اساسی، رییسجمهور رییس شورای عالی امنیت ملی میباشد. این شورا وظیفه تعیین سیاستهای دفاعی-امنیتی کشور و همچنین هماهنگ نمودن فعالیتهای سیاسی، اطلاعاتی، نظامی و اجتماعی را در راستای تدابیر کلی دفاعی-امنیتی به عهده دارد. با توجه به اینکه شورای عالی امنیت ملی با حضور رؤسای قوای مقننه و قضاییه و رییس ستاد مشترک نیروهای مسلح تشکیل میشود، بنابراین تردیدی نیست ریاست رییسجمهور بر این شورا برگرفته از جایگاه وی به عنوان رییس کشور میباشد.
ز) ریاست شورای عالی انقلاب فرهنگی، شورای عالی اداری[3] و شورای عالی انرژی کشور[4]، شورای عالی امور ایرانیان خارج از کشور[5] و ... .
2- وظایف و اختیارات رییسجمهور در جایگاه رییس قوه مجریه
الف) ریاست قوه مجریه و هیأت وزیران: رییسجمهور ریاست قوه مجریه و هیأت وزیران را برعهده دارد. این ریاست مبتنی بر اصل سلسله مراتب اداری در نظامهای اداری متمرکز بوده و به همین دلیل، رییسجمهور از حق نظارت اداری بر مقامات مادون خود برخوردار است.
رییسجمهور بر عملکرد و مصوبات هیأت وزیران نظارت داشته و با هماهنگسازی در تصمیمات هیأت وزیران، برنامهها و خطیمشی کلی قوه مجریه را تعیین میکند. لازم به توجه است، رابطه سازمانی رییسجمهور با هیأت وزیران به گونهای است که وی مکلف به تبعیت از تصمیمات هیأت وزیران نمیباشد.
ب) نصب، عزل و قبول استعفای وزیران: تعیین وزیران و معرفی آنها به مجلس شورای اسلامی جهت کسب رأی اعتماد، یکی دیگر از اختیارات رییسجمهور است. البته استثنائاً در مورد وزیر دادگستری، رییسجمهور باید وزیر خود را از میان کسانی که رییس قوه قضاییه معرفی مینماید، انتخاب کند.
اما برخلاف نصب وزیران، عزل و قبول استعفای آنها توسط رییسجمهور و بدون دخالت مجلس شورای اسلامی انجام میگیرد. ضمناً رییسجمهور میتواند برای وزارتخانههایی که وزیر ندارند، حداکثر برای مدت سه ماه سرپرست وزارتخانه تعیین نماید.
ج) اختیار وضع آییننامه: رییسجمهور یکی از مقامات صالح قوه مجریه است که حق دارد با رعایت شرایط قانونی، برای انجام وظایف قانونی خود آییننامه اداری وضع نماید.
د) اداره «معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور» و «معاونت توسعه مديريت و سرمايه انساني رييسجمهور»: به موجب مصوبه يكصد و سي و سومين جلسه شورای عالی اداری مورخ 18/04/1386، سازمان مديريت و برنامهريزي كشور با ادغام در نهاد رياستجمهوري، به دو معاونت «معاونت برنامهريزي و نظارت راهبردي رييسجمهور» و «معاونت توسعه مديريت و سرمايه انساني رييسجمهور» تغيير نام يافت. این دو معاونت زیر نظر رییسجمهور اداره شده و رؤسای آنها معاونان رییسجمهور میباشند.
در پایان این بحث، ضروری است با «نهاد ریاستجمهوری» و وظایف و اختیارات آن –به عنوان نهاد وابسته به مقام ریاستحمهوری- آشنا شویم. در رابطه با علت وجودی این نهاد باید گفت، یکی از مشکلات اساسی وزارتخانهها و سازمانهای تابعه آنها بخشینگری است و از آنجا که وزارتخانهها در اداره امور خود استقلال دارند، ممکن است از تشریک مساعی و همکاری با سایر دستگاهها کوتاهی کنند و مسایل و موضوعات را با توجه به منافع وزارتخانه متبوع خود حل و رفع نمایند، حال آنکه هدف از تشکیل وزارتخانهها، تقسیم وظایف دولت برای نیل به اهداف کلی کشور است؛ از این رو وجود نهادی که بتواند «هماهنگی اداری» بین وزارتخانهها ایجاد نماید، اموری ضروری است.
در کشورهایی مانند ایران که فاقد مقام نخستوزیری هستند، این وظیفه بر عهده نهاد ریاستجمهوری قرار گرفته است. به عبارت دیگر، نهاد ریاستجمهوری مشاور مخصوص و بازوی اجرایی و اداری رییسجمهور میباشد.[6]
به این ترتیب نهاد ریاستجمهوری به عنوان یک نهاد مشورتی عهدهدار برخی ظایف خاص میباشد که وارد ذیل از جمله آنهاست:
- ایجاد هماهنگی بین دستگاههای دولتی با واحدهای خصوصی و عمومی غیردولتی؛
- سرپرستی و نظارت کلی بر اجرای قوانین در ادارات و سازمانها و تأمین حسن انجام تصمیمات دولت؛
- تهیه برنامههای اصلاحی اداری و عمرانی و نظارت بر اجرای آنها؛
- دقت در جهت یکسان بودن طرحهای مربوط به امور استخدامی در دستگاههای دولتی؛
- تعیین روش و تنظیم و اجرای برنامههای تبلیغاتی و اطلاعاتی مربوط به دولت؛
- رسیدگی به شکایات و درخواستهایی که به رییسجمهور وصول میشود.
ج- معاونین رييسجمهور
مطابق اصل 124 قانون اساسی، رییسجمهور میتواند به منظور انجام وظایف قانونی خود، معاونهایی تعیین نماید. با توجه به نظام اداری کنونی، رییسجمهور دارای یک معاون اول و چند معاون دیگر میباشد.
1- معاون اول رییسجمهور
اگرچه در قانون اساسی اختیار انتصاب معاون اول برای رییسجمهور پیشبینی شده است، ولی این به معنای الزام قانونی رییسجمهور برای تعیین معاون اول نیست. بنابراین باید توجه داشت، انتخاب معاون اول تابع اراده و نظر رییسجمهور میباشد. به همین دلیل معاون اول دارای شخصیت متمایز سیاسی نبوده و فقط عهدهدار اداره برخی از وظایف اجرایی رییسجمهور است.
وظایف معاون اول رییسجمهور عبارتند از:
- ایجاد هماهنگی بین معاونتهای رییسجمهور؛
- ریاست و اداره هیأت وزیران در غیاب رییسجمهور و با موافقت وی؛
- در مدتی که وظایف و اختیارات ریاستجمهوری به دلایل مختلف از قبیل بیماری، عزل، فوت و یا استعفای رییسجمهور و ... معطل میماند، معاون اول رییسجمهور با موافقت رهبری اختیارات و مسؤولیتهای وی را عهدهدار میشود.
2- سایر معاونین
رییسجمهور علاوه بر معاون اول، معاونتهای دیگری نیز دارد. برخی از این معاونها متصدی تشکیلات اجرایی مشخصی نمیباشند مانند معاون حقوقی و امور مجلس؛ اما بیشتر معاونهای رییسجمهور علاوه بر این که معاون رییسجمهور هستند، ریاست یکی از واحدهای اجرایی که اداره آن بر عهده رییسجمهور است، عهدهدار میباشند. از جمله این معاونتها میتوان به موارد زیر اشاره کرد.
- معاون رییسجمهور و رییس سامان انرژی اتمی ایران؛
- معاون رییسجمهور و رییس سازمان تربیت بدنی؛
- معاون رییسجمهور و رییس سازمان حفظ محیطزیست؛
- معاون رییسجمهور و رییس سازمان ایرانگردی و گردشگری؛
د - وزیران
وزارتخانه واحد سازمانی مشخصی متشکل از ادارات و دوایر است که تحقق یک یا چند هدف از اهداف دولت را برعهده دارد و به موجب قانون ایجاد شده یا میشود و توسط وزیر اداره میگردد.[7] با توجه به این تعریف قانونی، هر یک از وزارتخانهها توسط یک وزیر اداره میشود و وی در حسن اجرای وظایف خود در مقابل مجلس شورای اسلامی مسؤولیت اجرایی و سیاسی دارد که این مسؤولیت از طریق ابزارهای رأی اعتماد و استیضاح ظهور پیدا میکند.
ضمن اینکه اگرچه ایجاد وزارتخانه به موجب قانون تحقق مییابد، ولی از لحاظ عملی ابتکار هر نوع تغییر در تعداد وزارتخانهها از قبیل حذف، ادغام، انفصال و یا ایجاد در اختیار دولت است. البته دولتها همواره بر این سعی بودهاند که کمترین تغییر را در وضعیت و تعداد وزارتخانهها ایجاد نمایند. علت این امر مشکلاتی است که در اثر تغییرات گریبانگیر دولت و مردم میشود؛ از جمله اینها میتوان به ایجاد مخارج اضافی و غیرضروری، مشکلات انتقال ادارات از یک وزارتخانه به وزارتخانه دیگر و همچنین سرگردانی اربابرجوعان اشاره کرد.
به هر حال با بیان این مقدمه در ادامه ساختار کلی وزارتخانهها، اختیارات وزیران و سیستمهای انتقال اختیارات و مطالب مربوط به آنها را بررسی مینماییم.
1- ساختار کلی وزارتخانهها
همانگونه که اشاره شد، در رأس هر وزارتخانه یک وزیر قرار دارد که بالاترین مقام اداری آن وزارتخانه میباشد. ولی به دلیل تنوع و گستردگی وظایف و با توجه به حجم کار، هر وزیر یک یا چند معاون دارد که زیر نظر وی به انجام وظایف ویژه و از پیشتعیین شده میپردازد.[8]
زیر نظر هر معاون چند اداره کل قرار دارد که در رأس آن یک مدیرکل قرار دارد و هر اداره کل مرکب از چند اداره و هر اداره مرکب از چند دایره و هر دایره مرکب از چند شعبه است. بنابراین بالاترین تقسیمات سازمانی در وزارتخانه اداره کل و پایینترین شعبه میباشد. البته در عمل ممکن است عناوین دیگری برای واحدهایی که در نمودار سازمانی وزارتخانه قرار دارند، استفاده شود.
ضمناً لازم به ذکر است خدمات و مشاغل هر وزارتخانه، بر حسب نوع آن به فعالیتهای صفی و ستادی تقسیمبندی میشوند. منظور از مشاغل و فعالیتهای صفی، آن دسته از خدمات و عملیات اجرایی است که در واقع وزارتخانه برای تأمین و انجام دادن آنها ایجاد شده است. به بیان دیگر، اینگونه مشاغل و فعالیتها به طور مستقیم با اهداف وزارتخانه در ارتباط هستند؛ برای مثال فردی که به عنوان پزشک در یک بیمارستان دولتی استخدام شده است، عهدهدار خدمات صفی در وزارت بهداشت و درمان و آموزش پزشکی میباشد.
در مقابل مشاغل و فعالیتهای ستادی فقط به منظور مهیا نمودن شرایط لازم برای نیل به اهداف اصلی وزارتخانه ایجاد شدهاند. بنابراین سازمانها و مشاغل ستادی جهت پشتیبانی از فعالیتهای صفی به وجود آمده و مستقیماً در ارتباط با اهداف وزارتخانه نمیباشند؛ چنانکه فرد شاغل در اداره کارگزینی وزارت بهداشت و درمان و آموزش پزشکی، عهدهدار یک شغل ستادی است.
پس با توجه به ماهیت این مشاغل میتوان گفت، فعالیتهای ستادی در تمامی وزارتخانهها به صورت مشابه و مشترک وجود دارد، ولی فعالیتهای صفی در هر وزارتخانه متفاوت با وزارتخانه دیگر است؛ زیرا وظیفه و اهداف وزارتخانهها با یکدیگر تفاوت دارد.
[1] - ستاد مشترک (کل) نیروهای مسلح، بالاترین نهاد نظامی در جمهوری اسلامی ایران است که وظیفه سیاستگذاری و هماهنگی میان کلیه قوای نظامی را در ایران به عهده دارد.
[2] - ممکن است سؤال شود آیا امضای حکم ریاستجمهور توسط مقام رهبری جنبه تشریفاتی دارد یا جنبه تنفیذی؟ به عبارت دیقیقتر آیا رهبر میتواند حکم ریاستجمهوری را امضاء نکند؟
در پاسخ به این پرسش دو دیدگاه ارائه شده است؛ برخی با استناد به حق حاکمیت مردم و انتخاب رییسجمهور از طریق آرای عمومی و همچنین تأیید صلاحیت داوطلبان ریاستجمهوری توسط شورای نگهبان معتقدند امضای حکم رییسجمهور جنبه تشریفاتی دارد و رهبر نمیتواند حکم ریاستجمهوری را امضاء نکند. اما برخی نیز با استناد به مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی و ماده 1 قانون انتخابات ریاستجمهوری اسلامی ایران نظر دادهاند که امضای حکم رییسجمهور جنبه تنفیذی دارد و رهبر میتواند حکم ریاستجمهوری را امضاء نکند.
به هر حال با توجه به نظام حقوقی کنونی، به نظر میرسد امتناع رهبر از امضای حکم رییسجمهور امری بعید و شاید بتوان گفت محال است.
[3] - شورای عالی اداری نهادی است که به موجب ماده 1 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران مصوب 17/01/1379 و به منظور تصحيح، بهسازي و اصلاح نظام اداري در ابعاد تشكيلات، سازماندهي و ساختار اداره امور كشور، كاهش تصديهاي دولت، سيستمها و روشها، مديريت منابع انساني، مقررات (آئيننامهها و دستورالعملها) و افزايش بهرهوري دستگاههاي اجرائي با صلاحيتها، وظايف و اختيارات زير تشكيل گردیده است:
1- اصلاح ساختار تشكيلات دستگاههاي اجرائي كشور به استثناي وزارتخانهها از طريق ادغام، انحلال و انتقال مؤسسات و سازمانها به خارج از مركز.
2- تجديد نظر در ساختار داخلي وزارتخانهها و وظايف و ساختار داخلي سازمانها، شركتهاي دولتي و شركتهاي اقماري آنها به منظور ايجاد انسجام تشكيلاتي و حذف وظايف موازي، مشابه و تكراري.
3- تفكيك وظايف اجرائي از حوزههاي ستادي وزارتخانهها و محدود نمودن فعاليت حوزههاي ستادي به اعمال حاكميت و امور راهبردي (سياستگذاري، برنامهريزي و نظارت) و انتقال وظايف اجرائي به واحدهاي استاني و شهرستاني.
4- تصميمگيري در مورد ادغام واحدهاي استاني و شهرستاني وابسته به هر يك از وزارتخانهها در يك واحد سازمانی.
5- شناسائي و واگذاري وظايف، امور و فعاليتهاي قابل واگذاري دستگاههاي اجرائي به شهرداريها و بخش غير دولتي با هدف رهاسازي دولت ازتصديهاي غيرضرور و همچنين تعيين نحوه ارتباط و تنظيم مناسبات نظام اداري با شوراهاي اسلامي روستا، بخش و شهر.
6- اصلاح و مهندسي مجدد سيستمها، روشها و رويههاي مورد عمل در دستگاههاي اجرائي كشور با گرايش سادهسازي مراحل انجام كار، خودكارسازي عمليات و كاهش ميزان ارتباط كارمندان با مراجعهكنندگان، افزايش رضايت مراجعان، كاهش هزينههاي اداري و اقتصادي نمودن فعاليتها.
7- تصويب طرحهاي لازم براي ارتقاي بهرهوري و كارآيي نيروي انساني و مديريت دستگاههاي اجرایی.
8- تصويب ضوابط و معيارهاي لازم در جهت بهينهسازي ساختار، تركيب و توزيع نيروي انساني بخش دولتی.
9- تصويب ضوابط و دستورالعملهاي مربوط به تعيين تكليف نيروي انساني دستگاههائي كه براساس مصوبات شوراي عالي اداري ادغام، منحل،واگذار و يا وظايف آنها به ديگر دستگاهها منتقل ميشود.
10- تصويب ضوابط ناظر بر بهرهبرداري مطلوب از فضاهاي اداري و جابجائي و تأمين ساختمانهاي اداری.
11- تعيين و پيشنهاد منابع مورد نياز براي تحقق برنامههاي تحول نظام اداري و طرحهاي مصوب شورا كه نياز به منابع جديد دارد.
12- تشخيص و اعلام دستگاههاي اقدام كننده برنامههاي مرتبط با فعاليت دولت در زمينه نظام اداري و امور اجرائي.
با توجه به قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران مصوب 11/06/1383، شورای عالی اداری هنوز به فعالیت خود ادامه میدهد..
[4] - به موجب ماده 3 قانون اصلاح مواد (2) و (4) قانون برنامه سوم توسعهاقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران وتشكيل شوراي عالي انرژي كشور مصوب 30/04/1381، شورای عالی انرژی کشور به منظور تمركز سياستگذاري در بخش انرژي كشور (از جمله انرژيهاينو) و ايجاد هماهنگي لازم در جهت بهرهگيري كامل از ظرفيتهاي كشور در بخش انرژي و بهينهسازي توليد و مصرف انواع حاملهاي انرژي و تعيين ضوابط و الگوهاي آن و نيز تدوين سياستها و ضوابط تقليل آلودگيهاي زيست محيطي ناشي از توليد و مصرفانرژي، به رياست رئيس جمهور (و در غياب وي معاون اولرئيس جمهور) تشکیل گردید.
[5] - مطابق ماده 1 و 2 آیيننامه اجرايي شوراي عالي امور ايرانيان خارج از كشور که به منظور اجراي بند الف ماده 127 قانون برنامه چهارم توسعه كشور و مصوبه شماره 22355/28789 مورخ 4/9/1382 هيات وزيران تهیه گردیده، شوراي عالي امور ايرانيان خارج از كشور به ریاست رييسجمهور، عهدهدار وظايف ذيل ميباشد.
1- بررسي و تصويب سياستها و برنامههاي كلان در ارتباط با ايرانيان خارج از كشور؛
2- اتخاذ تدابير لازم براي تعامل سازنده تر با ايرانيان خارج از كشور؛
3- حمايت از حفظ هويت ايرانيان خارج از كشور؛
4- حمايت از حقوق حقه ايرانيان در عرصههاي مختلف اعم از امور اجتماعي، اقتصادي و ...؛
5- تسهيل و تقويت حضور مؤثرتر ايرانيان خارج از كشور در صحنههاي اجتماعي و اقتصادي داخل كشور و عرصههاي مختلف سازندگي؛
6- هماهنگي و بهينهسازي سياستهاي اجرايي دستگاههاي مختلف درون كشور در نحوه ارائه خدمات؛
7- تسهيل و تحكيم پيوند ايرانيان خار از كشور با داخل، از طريق پيشنهاد قوانين ضروري و تصويب مقررات.
[6] - لازم به یادآوری است، هیأت وزیران مسؤول ایجاد هماهنگی سیاسی بین وزارتخانهها میباشد.
[7] - ماده 1 قانون مدیریت خدمات کشوری.
[8] - در کشورهایی که دارای نظام سیاسی پارلمانی میباشند، هر یک از وزیران یک معاون پارلمانی دارند که وظیفه وی حضور در پارلمان و استماع سخنان نمایندگان و پاسخگویی به سؤالات و ایرادات آنها میباشد.
خسرو بهزادي