يادداشتهاي درس حقوق اداري يك-جلسه هشتم
شوراي عالي استانها از نمايندگان منتخب شوراهاي استانها كه درمرحله اول با رأي اكثريت مطلق و در صورت عدم احراز، در مرحله دوم با اكثريت نسبي انتخاب و معرفي ميشوند، تشكيل ميگردد. البته از استانهاي تا دو ميليون نفر جمعيت، دو نماينده و از استانهاي داراي بيش از دو ميليون نفر جمعيت، سه نماينده و از استان تهران چهار نماينده در شوراي عالي استانها عضويت دارند.[2]
از جمله وظایف این شورا عبارت است از بررسي پيشنهادها و ارائه آنها در قالب طرح به مجلس شوراي اسلامي يا دولت؛ تصويب، اصلاح ، تتميم و تفريغ بودجه دبيرخانه شوراي عالي استانها؛ تهيه آييننامه نحوه هزينه بودجه شوراها و ابلاغ آن پس از تصويب هيأتوزيران به شوراها؛ برنامهريزي به منظور آموزش و آشنايي اعضاء شوراها با وظايف خويش از طريق برگزاري دورههاي كوتاه مدت كاربردي در قالب امكانات موجود كشور.
ج- نظارت بر شوراهای اسلامی و اعضای آنها
چنانچه از مطالب فوق فهمیدیم، هر شورای بالادستی بر عملکرد و فعالیتهای شورای زیرنظر خود نظارت میکند؛ مانند شورای بخش که بر فعالیتهای شوراهای روستا نظارت دارد.
اما باید توجه داشت علاوه بر نظارت شوراهای بالاتر، نهاد خاص دیگری هم در قانون تشکیلات، وظایف و ... پیشبینی شده است که بر تصمیمات، عملکرد و اعضای شوراهای اسلامی نظارت میکند. وفق ماده 79 اصلاحی قانون مزبور، این نهاد «هیأت حل اختلاف» نامیده شده و از لحاظ سلسله مراتبی به سه درجه تقسیم گردیده که به ترتیب زیر میباشد.
- «هيأت مركزي حل اختلاف و رسيدگي به شكايات»: با عضويت يكي از معاونين رئيسجمهور به انتخاب و معرفي ریيسجمهور، معاون ذیربط وزارت كشور، ریيس ديوان عدالت اداري یا یکی از معاونین رییس دیوان به انتخاب وی، يكي از معاونين دادستان كل كشور به انتخاب دادستان كل كشور، دو نفر از نمايندگان مجلس شوراي اسلامي به پيشنهاد كميسيون امنيت ملي و سياست خارجي و تصويب مجلس شوراي اسلامي، سه نفر از اعضاي شوراي عالي استانها به انتخاب آن شورا؛ این هیأت به شكايات از شورای شهر تهران، شوراهاي استان، شوراي عالي استانها رسیدگی میکند. ضمناً اعضای هیأت در اولین جلسه رییس و نایبرییس را از بين خود انتخاب میکنند.
- «هيأت حل اختلاف و رسيدگي به شكايات استان»: با عضويت استاندار، ریيس كل دادگستري استان، دو نفر از نمايندگان استان مربوطه در مجلس شوراي اسلامي و یک نفر از اعضاي شوراي استان به انتخاب آن شورا؛ این هیأت به شكايات از شوراي شهر و شوراي شهرستان رسیدگی ميکند و رییس آن استاندار است.
- «هيأت حل اختلاف و رسيدگي به شكايات شهرستان»: این هیأت با عضويت و ریاست فرماندار و همچنین عضویت ریيس دادگستري شهرستان، دو نفر از اعضاي شوراي شهرستان به انتخاب آن شورا و يك نفر از اعضای شورای استان به انتخاب هيأت حل اختلاف استان تشکیل و به شكايات از شوراي روستا و بخش رسیدگی میکند.
دبيرخانه هيأتهاي حل اختلاف مركزي، استان و شهرستان به ترتيب در وزارت كشور، استانداري و فرمانداري مستقر است. حال که با ترکیب هیأتهای حل اختلاف آشنا شدیم، شایسته است حدود صلاحیت این هیأتها را بررسی کرده و مشخص نماییم منظور از شکایات در ماده 79 اصلاحی قانون تشکیلات، وظایف و ... چیست؟
با بررسی مواد پایانی قانون در پاسخ به این سؤال میتوان گفت، هیأتهای حل اختلاف صلاحیت رسیدگی به دعاوی « ابطال تصمیمات شورا»، «انحلال شورا» و «سلب عضویت اعضای شورا» را دارد. بنابراین در سطور ذیل هر یک از صلاحیتهای مذکور را به طور جداگانه مطالعه مینماییم.
1- ابطال تصمیمات شورا
مصوبات كليه شوراها در صورتي كه ظرف دو هفته از تاريخ ابلاغ مورد اعتراض قرار نگيرد، لازمالاجراء ميباشد؛ اما در صورتي كه مسؤولين ذیربط مصوبات را مغاير با قوانين و مقررات كشور و يا خارج از حدود وظايف و اختيارات شوراها تشخيص دهند، ميتوانند با ذكر مورد و به طور مستدل حداكثر ظرف دو هفته از تاريخ ابلاغ مصوبه، اعتراض خود را به اطلاع شورا رسانده و درخواست تجديدنظر نمايند. در این فرض شورا مکلف است ظرف ده روز از تاريخ وصول اعتراض به موضوع رسيدگي و نظر خود را اعلام نمايد.
در صورتی که شورا اعتراض را وارد بداند، مصوبه را اصلاح و جهت اجرا ابلاغ میکند، ولی در صورتي كه شورا پس از بررسي مجدد از مصوبه مورد اختلاف عدول ننمايد، موضوع براي تصميمگيري نهايي به هيأت حل اختلاف مربوطه ارجاع ميشود و هيأت مزبور مكلف است ظرف بیست روز به موضوع رسيدگي و اعلام نظر نمايد.[3]
سؤالی که اینجا مطرح میشود این است که کدام مقامات میتوانند به مصوبات شوراها اعتراض نمایند؟
پاسخ این پرسش در تبصره یک ماده 80 اصلاحی قانون تشکیلات، وظایف و ... ذکر شده که به شرح زیر میباشد:
- اعتراض به مصوبات شوراهاي روستا و بخش: بخشدار و يا شوراي شهرستان؛
- اعتراض به مصوبات شوراهاي شهر و شهرستان: فرماندار و يا شوراي استان؛
- اعتراض به مصوبات شوراي استان؛ استاندار، مسؤولين دستگاههاي اجرائي ذیربط و يا شوراي عالي استانها؛
- و اعتراض به مصوبات شوراي عالي استانها: وزير كشور و یا عاليترين مقامات دستگاههاي ذیربط.
البته لازم به یادآوری است، مقنن حق اعتراض اشخاص به مصوبات شوراها را نیز مطمحنظر داشته است. مطابق تبصرههای ذیل ماده 80 قانون اخیرالذکر، اشخاص عادی میتوانند با ادعای اینکه مصوبات شورا مغاير با قوانين و مقررات كشور و يا خارج از حدود وظايف و اختيارات آنهاست، به دو طریق شکایت کنند:
1- ارائه شکایت به دیوان عدالت اداری؛ مطابق تصریح قانون، رسيدگي به اعتراض موضوع ماده 80 مانع از رسيدگي به شكايات ساير اشخاص در محاكم صلاحيتدار (دیوان عدالت اداری) نخواهد بود.
2- ارائه شکایت به هیأت مرکزی حل اختلاف؛ علیرغم قطعی و لازمالاجراء شدن مصوبات هر یک از شوراها، اشخاص میتوانند شکایات خود را نزد هیأت مرکزی حل اختلاف طرح نمایند.
2- انحلال شورا
هرگاه شورا اقداماتي بر خلاف وظايف مقرر يا مخالف مصالح عمومي كشور انجام دهد و يا در اموالی که وصول و نگهداری آن را به عهده دارد حيف و ميل و یا تصرف غيرمجاز نماید، منحل میشود.
البته نحوه انحلال شوراهای روستا با سایر شوراها تفاوت دارد. با این توضیح که شوراهای روستا به پيشنهاد كتبي فرماندار و تأیید هيأت حل اختلاف استان منحل میشوند، ولی انحلال ساير شوراها در صورت انحراف از وظایف قانوني، به پيشنهاد هيأت حل اختلاف استان و تصويب هيأت حل اختلاف مركزي صورت میگیرد.
شوراهاي منحلشده و یا اعضای آنها در صورت اعتراض به انحلال، ميتوانند ظرف يك ماه از تاريخ ابلاغ رأي به دادگاه صالح شكايت نمايند و دادگاه مكلف است خارج از نوبت به موضوع رسيدگي و رأي قطعي صادر نمايد.[4] در هر حال، در حوزههايي كه بر اساس این ماده قانون، شوراي آن منحل شده است، بایستی انتخابات براي تشكيل شورا ظرف دو ماه برگزار شود.[5] ضمناً تا برگزاري انتخابات مجدد و تشكيل شوراي جديد، استاندار جانشين آن شورا خواهد بود. البته این قاعده کلی با دو استثناء مواجه است؛ نخست اینکه جانشين شوراي شهر تهران، وزير كشور بوده و دیگر اینکه جانشين شوراي روستا، شوراي بخش ميباشد.[6]
3- سلب عضویت اعضای شورا
عضویت اعضای شوراها ممکن است به دلیل از دست دادن شرایط عضویت، قصور و یا تقصیر در انجام وظایف قانونی، انجام دادن اقدامات منجر به توقف یا اخلال در وظایف شوراها و یا غیبت غیرموجه سلب شود. البته نحوه سلب عضویت به دلیل غیبت غیرموجه با سایر موارد متفاوت است و به همین دلیل این موارد را به طور جداگانه بررسی مینماییم.
الف) چنانچه هر يك از اعضای شوراهاي اسلامی شرايط عضويت را از دست داده و يا در انجام وظايف قانوني خود مرتكب قصور يا تقصير شود يا اقدامي كه موجب توقف يا اخلال در انجام وظايف شوراها گردد يا عملي خلاف شؤون اعضاء شورا انجام دهد، به یکی از موارد زير محكوم خواهد شد:
- اخطار كتبي با درج در پرونده و بدون اعلان عمومی.
- اخطار كتبي با درج در پرونده و اعلان عمومی.
- كسر از مبالغ دريافتي بابت عضويت در شورا (حقوق، حقالجلسه و عناوين مشابه) حداكثر تا يك سوم از يك ماه تا يك سال.
- محروميت از عضويت در هيأتریيسه و نمايندگي در شوراهاي فرادست و عناوين مشابه حداقل به مدت يك سال.
- سلب عضويت موقت از يك ماه تا يك سال.
- سلب عضويت براي باقيمانده دوره شورا.
- ممنوعيت ثبت نام در انتخابات شوراها براي مدت حداقل يك دوره.
- سلب عضويت دائم از عضويت در شورا و ممنوعيت ثبت نام در انتخابات شوراها.[7]
ترتیب رسیدگی به اتهامات وارده به هر یک از اعضای شوراهای اسلامی به صورت زیر خواهد بود:
1) در مورد اعضای شوراهاي روستا و بخش: به پيشنهاد شوراي شهرستان و يا فرماندار و تصویب هيأت حل اختلاف استان؛
2) در مورد اعضای شوراي شهر و شهرستان: به پيشنهاد شوراي استان و يا استاندار و تصويب هيأت حل اختلاف استان؛
3) در مورد اعضای شوراي استان: به پيشنهاد شوراي عالي استانها و یا استاندار و تصویب هیأت حل اختلاف مرکزی؛
4) در مورد اعضای شوراي عالي استانها: به پيشنهاد وزير كشور و تصويب هيأت حل اختلاف مركزي.[8]
هيأت حل اختلاف مربوط به اتهام يا اتهامات منتسب به عضو شورا رسیدگی کرده و در صورت احراز تخلف يا تخلفات، در هر مورد فقط يكي از مجازاتهاي فوق را تعیین خواهد نمود. چنانچه فردی به يكي از مجازاتهاي مذکور در بندهاي 4 تا 8 محكوم شود، ميتواند ظرف بيست روز از تاريخ ابلاغ رأي به هيأت حل اختلاف مركزي شكايت نمايد. ضمن اینکه آرای هیأتهای حل اختلاف در مواردی که منجر به سلب عضویت افراد ميگردد، قابل شکایت در ديوان عدالت اداري میباشد. رسیدگی به این شکایت خارج از نوبت بوده و رأی صادره نیز قطعي و لازمالاجراء خواهد بود.
مفهوم مخالف پاراگراف فوق این است که مجازاتهای مذکور در بند 1، 2 و 3 که منجر به سلب عضویت اعضاء نمیشوند، قطعی و لازمالاجرا بوده و نمیتوان نسبت به آنها اعتراض نمود. آشکار است که علت این حکم خفیف بودن مجازاتهای مذکور (عدم سلب عضویت اعضاء) میباشد؛ اگرچه به نظر ما مطلوب بود افراد حق اعتراض به این آراء را در دیوان عدالت اداری داشتند.
ب) غيبت غيرموجه اعضای شوراهای اسلامی در طول يك سال، به شرح زير منجر به سلب عضويت ميشود:
1) شوراهاي روستا و شهر: دوازده جلسه غيرمتوالي و يا شش جلسه متوالي.
2) شوراي بخش هشت جلسه غيرمتوالي و يا چهار جلسه متوالي.
3) شوراي شهرستان شش جلسه غيرمتوالي و يا سه جلسه متوالي.
4) شوراي استان چهار جلسه غيرمتوالي و يا دو جلسه متوالي.
5) شوراي عالي استانها سه جلسه غيرمتوالي و يا دو جلسه متوالي.[9]
مرجع تشخیص غیبت غیرموجه و تصویب سلب عضویت، همان شورایی است که فرد عضو آن است. ضمن اینکه به نظر میرسد رأی شورا در خصوص سلب عضویت هر یک از اعضاء، قطعی و غیرقابل اعتراض است.
2-2-2- مؤسسات عمومی غیردولتی و نظام حرفهای
همانگونه که قبلاً ذکر شد، نوع دیگر نظام اداری غیرمتمرکز، «عدم تمرکز فنی» میباشد. در این نظام، واحدهای اداری بر اساس توجیهات فنی و کارویژگی به وجود آمدهاند. نهادهای اداری در سیستم عدم تمرکز فنی، در دو دسته کلی تقسیمبندی میشوند.
الف- مؤسسات عمومی غیردولتی
مطابق ماده 3 قانون مدیریت خدمات کشوری، مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی «واحد سازمانی مشخصی است که دارای استقلال حقوقی بوده و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا میشود و بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه آن از منابع غیردولتی تأمین گردد و عهدهدار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد».
با تأمل در تعریف فوق میتوان خصوصیات مؤسسات عمومی غیردولتی را به نحو زیر برشمرد:
- از شخصیت حقوقی برخوردار هستند؛ یعنی شخصاً طرف حق و تکلیف قرار میگیرند و اموال و دارایی مستقل از قوه مرکزی دارند.
- به موجب قانون ایجاد میشوند.
- جزو نهادهای مربوط به سیستم اداری غیرمتمرکز میباشند.
- انجام وظایف و خدمات عمومی خاصی را که توسط مقنن تعیین شده، به عهده دارند. این وظایف و خدمات ممکن است در راستای انتفاع و کسب سود باشد مانند بانکها و یا اینکه جنبه غیرانتفاعی داشته باشد مانند دانشگاهها.
اما سؤالی که در اینجا مطرح میشود، نظام حقوقی حاکم بر مؤسسات عمومی غیردولتی است. به بیان بهتر، آیا این مؤسسات تابع قواعد و مقررات حقوق خصوصی هستند یا قواعد و مقررات حقوق عمومی؟
در پاسخ به این پرسش میتوان گفت، اگرچه مؤسسات عمومی غیردولتی برای انجام وظایف و خدمات خود از امتیازات عمومی برخوردار بوده و تابع قواعد و مقررات حقوق عمومی میباشند، اما در برخی موارد تابع حقوق خصوصی میباشند. برای مثال قراردادی که مؤسسه عمومی غیردولتی با شخص دیگری برای تهیه میز و صندلیهای اداره منعقد میکند، باید تابع حقوق خصوصی دانست. بنابراین به طور خلاصه مؤسسات عمومی غیردولتی توأمان تابع قواعد و مقررات حقوق عمومی و خصوصی میباشند.
البته تعیین حد و مرز حاکمیت قواعد حقوق عمومی و خصوصی امری پیچیده و از طرفی بسیار مهم میباشد. زیرا هرچه این مؤسسات بیشتر از قواعد حقوق عمومی و امتیازات عمومی استفاده کنند، دایره حقوق و آزادیهای اشخاص حقوق خصوصی مضیقتر میشود.
در پایان ذکر این نکته ضروری است که هرچند مؤسسات عمومی غیردولتی جزو نهادهای غیرمتمرکز میباشند، ولی واحد مرکزی بر آنها نظارت دارد. این نظارت در برخی موارد به حدی است که مقامات ادارهکننده آنها توسط واحد مرکزی انتخاب میشوند مانند انتخاب رؤسای دانشگاهها.
ب- نظام حرفهای
نظام حرفهای به آن دسته از تشکیلات و سازمانهای غیرمتمرکز اطلاق میشود که توسط صاحبان یک حرفه معین ایجاد شده و هدف آنها دفاع از حقوق صنفی اعضای تشکیلدهنده صنف و همچنین برقراری انتظام صنفی بین آنهاست.[10] از مصادیق این تشکیلات میتوان به کانون وکلای دادگستری، نظام پزشکی و نظام مهندسی اشاره کرد.
با این اوصاف میتوان گفت تشکیلات حرفهای برای نیل به اهداف سهگانه زیر تشکیل میشوند.
- دفاع از منافع حرفهای در جامعه؛ مانند نقشی که کانون وکلای دادگستری در تأمین استقلال وکلا نزد مراجع قضایی دارد.
- انتظام بخشیدن به فعالیتهای حرفهای اعضاء از طریق اِعمال نظارتها و مجازاتهای صنفی در حدود قانون؛ مانند رسیدگی دادسراها و دادگاههای انتظامی کانون وکلای دادگستری به تخلفات وکلاء.
- حمایت از حقوق کسانی که خدمات و یا کالاهای ارائه شده توسط اعضای حرف را مصرف میکنند.
لازم به یادآوری است، اگرچه سازمانهای حرفهای از استقلال حقوقی برخوردار بوده و در سیستم اداری غیرمتمرکز جای میگیرند، اما نظارت واحد مرکزی بر این سازمانها امری است که نمیتوان آن را نادیده گرفت.
[1] - ماده 78 مکرر 1 همان، الحاقی مصوب 06/07/1382.
[2] - ماده 14 همان، اصلاحی مصوب 06/07/1382.
[3] - ماده 80 اصلاحی همان، مصوب 06/07/1382.
[4] - ماده 81 همان.
[5] - ماده 83 همان.
[6] - ماده 85 همان.
[7] - ماده 82 اصلاحی همان مصوب 27/08/1386.
[8] ماده 82 مکرر 1 اصلاحی همان مصوب 27/08/1386.
[9] - ماده 82 مکرر 2 همان.
[10] - امامی، محمد و استوار سنگری، کورش؛ پیشین، ص 136.
خسرو بهزادي