يادداشتهاي درس حقوق اداري يك-جلسه اول
کلیات
مباحث این بخش متشکل است از تعریف حقوق اداری، بررسی اوصاف حقوق اداری، منابع حقوق اداری و مبانی آن.
1- تعریف حقوق اداری
برای آنکه بتوان تعریفی جامع و مانع از حقوق اداری ارائه نمود، لازم است ابتدا با مفهوم اداره آشنا شویم. در یک تقسیمبندی کلی، حقوقدانان اداره را در دو مفهوم «مادی» و «سازمانی» تعریف نمودهاند.
در مفهوم مادی، اداره به معنی مجموعه فعالیتها و کارهایی است که به منظور حفظ نظم عمومی و یا خدمات عمومی توسط اشخاص حقوقی حقوق عمومی و یا به راهنمایی آنها انجام می شود. به بیان خلاصه اداره در مفهوم مادی، فعل اداره کردن امور عمومی است. برای مثال وقتی می گوییم مدیر شرکت الف آن شرکت را خوب اداره می کند، مفهوم مادی اداره استعمال شده است.
لازم به توضیح است اعمالی که برای امور عمومی انجام میشود با هدف حفظ نظم عمومی (پلیس اداری) و یا تأمین خدمات همگانی (خدمات عمومی) صورت میگیرد.[1] ضمن اینکه باید توجه داشت، اداره در مفهوم مادی آن با اعمال قانونگذاری، قضایی و حاکمیتی قوه مجریه تفاوت دارد. به عبارت دقیق تر، وضع و تدوین قواعد کلی (عمل قانونگذاری)، اعمال قضایی قوه قضاییه و اعمال حاکمیتی قوه مجریه که واجد وصف سیاسی هستند، داخل در مفهوم مادی اداره نمیباشد.
اما در مفهوم سازمانی، منظور از اداره مجموعه تشکیلات و سازمانهایی است که وظایف خاصی را به عهده دارند. اینکه بگوییم آقای الف به استخدام اداره آموزش و پرورش درآمده است، از مفهوم سازمانی اداره استفاده کردهایم.
به هرحال با امعان نظر به مفهوم مادی و سازمانی اداره میتوان گفت: «اداره عبارت از مجموعه فعالیتها و نهادهایی است که مأمورین عمومی از طریق آنها امور متضمن نفع عمومی را مهیا مینمایند و در صورت لزوم از اختیارات و امتیازات قدرت عمومی نیز برخوردارند.»
حال که با مفهوم اداره آشنا شدیم، میتوانیم به تعریف حقوق اداری بپردازیم. «حقوق اداری مجموعه مقررات حقوقی مجزا از قواعد حقوق خصوصی است که حاکم بر فعالیت اشخاص حقوقی حقوق عمومی بوده و روابط آنها با مردم را با تکیه بر امتیازات و قدرت عمومی تعیین میکند».
2- ویژگیهای حقوق اداری
مشخصات اساسی حقوق اداری عبارتند از:
2-1- حقوق اداری رشتهای جدید و نوین است
گفتیم حقوق اداری زاییده گسترش روابط اجتماعی و رشد و توسعه جوامع انسانی است. با دخالت روزافزون دولت در امور جامعه، نهادها و سازمانهای عمومی متعددی به وجود آمدند که قواعد و مقررات ویژهای را جویا بود. به طور خلاصه پیدایش حقوق اداری در اروپا به قرن نوزدهم و در سایر کشورها به قرن بیستم باز میگردد.
اما این خصیصه در نظام حقوقی کشور ما بارزتر است. به قول یکی از اساتید حقوق اداری، «در حقوق کشور ما مفهوم حقوق اداری یک امر کاملاً تازهای است. این مفهوم ... به تازگی در سنن اداری ما راه یافته است».[2]
2-2- قواعد و مقررات حقوق اداری مدون نیست
منظور آن است که حقوق اداری قانون واحدی ندارد که در آن کلیه اصول و قواعد مربوط به موضوعات حقوق اداری پیشبینی شده باشد. البته این مشخصه ناشی از ماهیت فعالیتهای اداری است؛ زیرا وظایف و کارهای اداری به قدری وسیع و متنوع است که نمیتوان اصول و مقررات مربوط به آنها را در یکجا تدوین و وضع نمود. از این رو قوانین مختلف و پراکندهای برای آنها وضع میشود.
امروزه مقررات حاکم بر حقوق اداری را بایستی از میان قوانین، آییننامهها، بخشنامهها و رویه اداری متعدد و بسیاری استخراج نمود؛ البته این پراکندگی و تشتت که گاهی موجبات تناقض و تعارض احکام و قواعد را نیز فراهم میآورد، به نوبه خود مطالعه آنها را با دشواریهای بسیاری مواجه میسازد.
2-3- حقوق اداری رشتهای از حقوق عمومی داخلی است
در یک تقسیمبندی کلی که توسط اکثریت حقوقدانان پذیرفته شده، علم حقوق را از لحاظ ماهوی به حقوق عمومی و حقوق خصوصی و از جهت قلمرو جغرافیایی به حقوق داخلی (دومستیک) و بینالمللی (خارجی) تقسیم میکنند. در این میان تردیدی نیست که حقوق اداری رشتهای از حقوق عمومی داخلی محسوب میشود.
حقوق اداری به این دلیل جزو حقوق عمومی است که قواعد و مقررات آن، از یک طرف بر روابط بین اشخاص حقوقی حقوق عمومی با یکدیگر و از طرف دیگر بر روابط آنها با اشخاص خصوصی حاکم است؛ و جزو حقوق داخلی به شمار میرود، زیرا این روابط را داخل در قلمرو جغرافیایی یک کشور تنظیم میبخشد.
2-4- حقوق اداری رشتهای مستقل است
موضوعات حقوق اداری تابع قواعد و مقررات خاص و مستقل از قواعد سایر رشتههای حقوقی میباشند. در واقع حقوق اداری از مجموعه قواعد و مقرراتی تشکیل میشود که نمیتوان آنها را در سایر رشتههای حقوقی گنجاند. حقوقدانان اینها را تحت عنوان حقوق اداری مورد بحث و مطالعه قرار میدهند. برای مثال مسؤولیت مدنی و یا قراردادهای اداری از برخی مقررات خاص پیروی میکنند که نمیتوان آنها را در قواعد و اصول حقوق خصوصی یافت.
البته استقلال حقوق اداری نافی پیوندهایی که این رشته با سایر رشتههای حقوقی دارد، نمیباشد.
2-5- حقوق اداری از امتیاز قدرت عمومی برخوردار است
پیشتر اشاره شد هدف اصول و قواعد حقوق اداری، تأمین منفعت عمومی از رهگذر پلیس اداری و خدمات عمومی بوده و برای نیل به این هدف لازم است اشخاص حقوقی حقوق عمومی از ابزارهای قانونی لازم برخوردار باشند و بتوانند تصمیمات خود را اگرچه با قهر و غلبه اجرایی کنند.
به همین منظور قواعد حقوق اداری از امتیاز قدرت عمومی برخوردار بوده و اشخاص خصوصی نیز مکلف به رعایت تصمیمات سازمانهای اداری میباشند. برای مثال ظواهر عملی این اقتدار را میتوان در تملک اراضی اشخاص، صدور آییننامههای لازمالاجرا، وضع عوارض و ... مشاهده نمود.
3- منابع حقوق اداری
منظور از منابع حقوق اداری، کیفیت و روشهای ایجاد قواعد حقوق اداری است. بر این اساس قواعد و منابع حقوق اداری ممکن است مستقیماً به وسیله نهادهای واجد صلاحیت وضع شده باشد یا ناشی از عرف جامعه بوده و یا از طریق تصمیمات قضایی به وجود آید. علاوه بر اینها نظریات و عقاید علمای حقوق اداری نیز میتواند به تأسیس قواعد حقوق اداری مساعدت نماید. با این اوصاف منابع حقوق اداری را میتوان به شرح ذیل بررسی نمود.
3-1- قانون
مهمترین و اساسیترین منبع حقوق اداری در کشور ما، قانون است که از نظر سلسله مراتب قواعد حقوقی به سه دسته تقسیم میشود.
3-1-1- قانون اساسی
مبنا و اساس حقوق اداری در اصول قانون اساسی شکل مییابد. زیرا قانون اساسی از یک طرف منبع مستقیم و یا غیرمستقیم کلیه صلاحیتهای اداری است؛ مانند اصولی که حدود وظایف و اختیارات مقامات عالیه نظام اداری مانند رهبر و رییسجمهور و ... را تعیین میکند.
و از طرف دیگر، قانون اساسی برخی از اصول بنیادین در رابطه با اعمال اداری را برشمرده که سازمانهای اداری مکلف به رعایت آنها هستند، به گونهای که عدم رعایت این اصول ممکن است موجب ابطال اعمال اداری آنها شود.
به هر حال برخی اصول قانون اساسی که میتوان در قلمرو حقوق اداری از آنها نام برد عبارتند از اصل 6 (حاکمیت مردم و اتکاء به آرای عمومی)، اصل 57 (تفکیک قوا)، اصل 70 (حاکمیت قانون و مطابقت تصمیمات اداری با قانون)، اصل 113 الی 142 (ارکان و اختیارات قوه مجریه).
3-1-2- قوانین عادی
قوانین عادی مجموعه قواعد عامالشمول و لازمالاجرا هستند که توسط قوه مققنه وضع میشود. وضع قانون در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، از صلاحیتهای مجلس شورای اسلامی برشمرده شده است. البته مجلس میتواند وضع برخی قوانین را به کمیسیونهای فرعی و تخصصی خود تفویض نماید. ضمن اینکه در عمل برخی نهادهای دیگر مانند مجمع تشخیص مصلحت نظام و شورای عالی انقلاب فرهنگی مبادرت به وضع قواعد حقوقی لازمالاجرا مینمایند.
به هرحال اگرچه قوانین عادی از منابع مهم حقوق اداری به شمار میروند، لیکن همانگونه که گفتیم، حقوق اداری دارای قانون عادی واحد و مدونی نیست که بتوانیم آن را محور و مبنای کشف قواعد و مقررات حقوق اداری قرار دهیم. بنابراین تنوع قوانین عادی مربوط به موضوعات حقوق اداری و تغییرات مداوم آنها، از خصوصیات اساسی این دسته از منابع حقوق اداری است که همواره مشکلاتی را برای علما و پژوهشگران حقوق اداری فراهم میسازد.
در پایان این بند برخی قوانین عادی حاکم بر موضوعات حقوق اداری را که بعداً به مناسبت از آنها بهره خواهیم جست، نام میبریم:
- قانون استخدام کشوری و قانون مدیریت خدمات کشوری
- قانون رسیدگی به تخلفات اداری
- قانون دیوان عدالت اداری
- قانون تشکیلات، وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران
3-1-3- مصوبات دولتی
در اصطلاح حقوق اداري، منظور از مصوبات دولتی آن دسته از قواعد و مقررات است که توسط مقامات مختلف قوه مجريه مانند هيأت وزيران، وزيران، استانداران، فرمانداران و ساير مقامات وضع میشود. این مقررات تحت عناوینی مانند آییننامه، تصویبنامه، بخشنامه، دستورالعمل نامیده میشوند.
آييننامه قواعد كلي لازمالاجرايي است كه براي افراد به طور عام و عيني ايجاد حق و تكليف ميكند. چون آييننامه، جنبه آمريت و كليت دارد و تمامي افرادي كه در شرايط و وضع مشابه باشند مشمول آن ميشوند، گفته ميشود آييننامه در حكم قانون است.
آييننامه بر دو قسم است: اجرايي و مستقل.
الف) آييننامه اجرايي: آييننامه اجرايي، نظامات و مقرراتي را گويند كه مقامات صلاحيتدار اداري با اجازه و بنا به دعوت صريح و يا ضمني قانونگذار براي تكميل و يا تشريح جزئيات قانون مصوب، وضع ميكند.
در مواردي كه مأموريت وضع آييننامه اجرايي به موجي قانون به طور صريح ياضمني به قوه مجريه داده شده باشد، آثار حقوقي زير را داراست:
1. مقامات اداري، در صورت تفويض مأموريت، تعهد و تكليف قضايي ويژهاي خواهند داشت كه انجام ندادن آن موجب مسؤوليت است.
2. چنين قانوني بلافاصله پس از تصويب قابل اجراست، مگر آنكه در خود قانون، اجراي آن را به وضع آييننامه موكول كرده باشند يا آنكه اجراي قانون عملاً بدون آييننامه اجرايي ممكن نباشد.
ب) آييننامه مستقل: آييننامه مستقل، آييننامهاي است كه از طرف مقامات صلاحيتدار اداري در اجراي وظايف خود بدون اينكه مأموريت خاصي از طرف قانونگذار داده شده باشد وضع ميگردند.[3]
علت اينكه اين آييننامهها را مستقل مينامند اين است كه مقامات اداري با توجه به وظايف و مسؤوليتي كه به موجب قانون اساسي در اجراي قوانين و مقررات و حفظ نظم و اداره عمومي به عهده دارند، در مواردي كه مقررات قانوني وجود ندارد و يا ناقص است راساً و مستقلاً بدون اجازه قانونگذار به وضع آن مبادرت ميكنند.
اختيار وضع آييننامه مستقل ناشي از ماهيت وظايف اجرايي قوه مجريه است، اما اين اختيار مطلق و نامحدود نيست و در مواردي ميتوان آييننامه مستقل وضع كرد كه آن موارد، داخل در صلاحيت قوه مقننه نباشد. از جمله صلاحيتهاي اختصاصي قوه مقننه تعيين حدود حقوق و آزاديهاي عمومي، تعيين ضوابط مالكيت شخصي، تصويب بودجه كل كشور، تصويب مالياتها، تعيين جرايم و مجازاتها، ايجاد وزارتخانهها، تأسيس دادگاه، اعلان جنگ ميباشد.
همچنين قانونگذار صلاحيت وضع آييننامه اجرايي را به مقامات معيني داده كه عبارتاند از:
1. رئيس جمهور، هيأت وزيران و هر يك از وزيران.(آييننامه صادره از طرف وزير را آييننامه وزارتي و آييننامههاي هيأت وزيران را تصويبنامه مينامند. اولي يك عمل حقوقي عام وعيني است، در حالي كه دومي ممكن است عام يا خاص باشد.)
2. استانداران و فرمانداران.
3. مؤسسات عمومي.(مؤسسات عمومي كه داراي شخصيت حقوقياند، ممكن است طبق اساسنامه قانوني خود، در حدود وظايفشان حق وضع آييننامه اجرايي داشته باشند: مانند دانشگاه تهران، بانك مركزي، ...)
4. شوراهاي شهر، بخش، شهرستان و استان.
5. شوراهاي اداري.
لازم به يادآوري است، آييننامههاي مستقل به موجب اصل 138 قانون اساسي تنها در صلاحيت وزيران و هيأت وزيران است و نه مقامات ديگر.
نكته ديگري كه ذكر آن در اينجا لازم است، شرايط صحت و اعتبار مصوبات و آييننامههاي صادره از قوه مجريه ميباشد. به طور كلي ميتوان اين شرايط را به دو دسته شرايط ماهوي و صوري (شكلي) تقسيمبندي كرد.
شرايط ماهوي اعتبار آييننامهها عبارت است از اينكه:
1. آييننامه نبايد داخل در صلاحيت ويژه قانونگذار باشد.
2. آييننامه نبايد ناقض قانون اساسي و يا قوانين عادي باشد.
3. آييننامه بايد از طرف مقامات صلاحيتدار اداري صادر شود.
و شرايط صوري نيز عبارتند از اينكه اولاً آييننامه بايد كتبي و مورخ و ممضي به امضاي مقام صالح اداري صادر گردد و ثانياً چون آييننامه در حكم قانون است و معمولاً براي افراد ايجاد حق و تكليف ميكند، بايد از راه درج در روزنامه رسمي كشور و يا به وسيله مناسب ديگري به اطلاع عموم برسد.
در پايان نيز بايد اذعان داشت، تصويبنامهها و آييننامههاي دولت از طريق پارلماني و قضايي مورد نظارت واقع ميشوند.
الف- نظارت پارلماني: تصويبنامهها و آييننامههاي دولت و مصوبات كميسيونهاي مشترك وزارتخانهها نبايد با اصول و احكام مذهب رسمي كشور و يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد و تشخيص اين امر به شرح مندرج در اصل 96 قانون اساسي با شوراي نگهبان آمده است. ضمناً به منظور بررسي و اعلام عدم مغايرت آييننامهها با قوانين عادي، بايد آنها را ضمن ابلاغ براي اجرا به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي رساند. در مواردی که رئیس مجلس شورای اسلامی مصوبات، آئیننامهها وتصویبنامههای مقامات مذکور در اصول 85 و 138 قانون اساسی را مغایر با متن و روح قوانین تشخیص دهد، نظر وی برای دولت معتبر و لازمالاتباع بوده و دیوان عدالت اداری نسبت به این گونه موارد صلاحیت رسیدگی ندارد.[4] در صورتي كه هيأت وزيران پس از اعلام ايراد به هيأت وزيران، ظرف مدت مقرر نسبت به اصلاح يا لغو آن اقدام نكند، پس از پايان مدت مذكور حسب مورد تمام يا قسمتي از مصوبه مورد ايراد ملغيالاثر خواهد بود.
ب- نظارت قضايي:
قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، براي رسيدگي به دعاوي و شكايات اداري، ديواني به نام ديوان عدالت اداري تشكيل داده كه عهدهدار نظارت بر مطابقت آييننامهها و تصميمات و اقدامات اداري قوه مجريه با قوانين كشور است. ديوان عدالت اداري مكلف است چنانچه شكايت را وارد تشخيص داد، نسبت به ابطال آن اقدام نمايد.
مضاف اينكه مطابق مقررات قانوني علاوه بر آنكه قضات دادگستري مكلفاند از اجراي تصويبنامهها و آييننامهها خلاف قانون و شرع خودداري ورزند.
[1] - در مطالب آتی به طور مفصل راجع به مفهوم پلیس اداری و خدمات عمومی بحث خواهیم نمود.
[2] - مؤتمنی طباطبائی، منوچهر؛ 1387، حقوق اداری، سمت، تهران، ص 11.
[3] - اصل 138 قانون اساسي.
[4] - تبصره 8 قانون نحوه اجرای اصول 85 و 138 قانون اساسی.
خسرو بهزادي