يادداشتهاي درس حقوق اداري دو-جلسه اول
اما نکته اساسی که در اینجا لازم است به آن پرداخته شود، ماهیت حقوقی استخدام است. در واقع سؤال این است که رابطه مستخدم با سازمانهای اداری مبتنی بر کدام پدیده حقوقی است؟
در پاسخ به این پرسش حقوقدانان نظریات مختلفی ارائه نمودهاند. اما به طور کلی این نظریات را میتوان در سه دسته تقسیمبندی کرد.
1) استخدام یک قرارداد (عقد) دوجانبه است: مطابق این دیدگاه رابطه حقوقی بین مستخدم و سازمان اداری بر اساس توافق دوجانبه صورت گرفته و تمامی الزامات آن ناشی از قرارداد استخدامی است. به عبارت دقیقتر، مبنای استخدام قرارداد است.
این دیدگاه اگرچه ممکن است در نگاه نخست صحیح به نظر آید، اما نمیتوان آن را در نظام حقوقی ایران پذیرفت. زیرا از بدو استخدام تا زمان خاتمه آن، کلیه حقوق و تکالیف و الزامات مستخدم به موجب قوانین و مقررات الزامآور و به صورت یکجانبه تعیین میشود. این الزام به حدی است که مستخدم هیچگونه حقوق مکتسب نسبت به زمان قبول و ورود به خدمت ندارد. ضمن اینکه در صورت تغییر قوانین استخدامی، مقررات جدید نسبت به کسانی که در زمان مقررات قبلی استخدام شده بودند نیز اعمال میگردد.
ممکن است ایراد شود، آیا اختیار مستخدم جهت ورود به خدمت و حق استعفای وی به معنای قراردادی بودن رابطه استخدام نیست. در پاسخ به این ایراد باید اذعان داشت، اولاً رضایت مستخدم جهت ورود به استخدام و شناسایی حق استعفا، به این دلیل است که نمیتوان افراد را مجبور به کار کرد و ثانیاً استعفاء زمانی آثار حقوقی خود را به همراه خواهد داشت که سازمان اداری با استعفای وی موافقت کند.
به هرحال پذیرش نظریه قراردادی بودن استخدام با اشکالات و انتقادات حقوقی بسیاری مواجه بوده و از این رو حقوقدانان نظریات دیگری ارائه دادهاند.
2) استخدام یک عمل حقوقی یکجانبه از سوی سازمان اداری است: منظور این دیدگاه آن است که رابطه استخدامی نوعی ایقاع است و سازمان اداری به طور یکجانبه مستخدم را به خدمت دولتی میپذیرد.
این نظریه نیز چندان صحیح نیست. زیرا شرایط استخدام و حقوق و تکالیف مستخدم توسط سازمان اداری استخدام کننده تعیین نمیشود، بلکه قوانین و مقررات این شرایط را تعیین میکنند. بنابراین نمیتوان گفت اراده یکجانبه سازمان اداری موجد رابطه استخدامی است.
3) استخدام رابطه حقوقی ناشی از قانون است: به موجب این نظریه، استخدام نه عقد است و نه ایقاع، بلکه رابطهای است مبتنی بر قانون؛ یعنی این قانون است که رابطه مستخدم را از جهات مختلف با سازمان استخدامکننده تنظیم مینماید.
این نظریه که میتوان آن را در حقوق ایران پذیرفت، دارای نتایج ذیل است:
- وضع مستخدم توسط قواعد عمومی تعیین میشود.
- وضع استخدامی مستخدمینی که در گروههای استخدامی مشابه قرار دارند، یکسان میباشد؛ حال آنکه اگر نظریه قراردادی بودن استخدام پذیرفته میشد، ممکن بود شرایط و وضع استخدامی متفاوتی ایجاد شود.
- تبانی و توافق طرفین به منظور عدم اجرای قوانین و مقررات استخدامی باطل و بلااثر است.
- وضعیت و شرایط قانونی مستخدم قابل تغییر است؛ یعنی ممکن است پس از استخدام شرایط قانونی حاکم بر رابطه استخدامی به موجب قانون و به سود یا زیان مستخدم تغییر یابد و مستخدم و سازمان نمیتوانند به قانون حاکم در زمان استخدام استناد کنند.
- مستخدم حق دارد از تصمیمات خلاف قانون که موجب تضییع حقوق استخدامی وی میباشد، نزد مراجع صالح شکایت کند.
ضمناً باید توجه داشت پذیرش این نظریه نه تنها موجب رعایت اصل عدالت و عدم تبعیض در برخورداری از شرایط استخدامی میشود، بلکه موجب تسهیل در انجام امور کارگزینی میگردد، زیرا تمامی مستخدمین تابع شرایط قانونی یکسان میباشند.
اینک که با مفهوم استخدام و ماهیت آن آشنا شدیم، در ادامه اصول کلی حاکم بر استخدام، دایره شمول قوانین استخدامی، انواع مستخدمین در قوانین استخدامی، ورود به خدمت دولتی، حقوق و مزایای مستخدمین، تکالیف مستخدمین و تخلفات آنها و حالات استخدامی آنها حین اشتغال و خروج از خدمت ادامه را مطالعه و بررسی خواهیم نمود.
1- اصول کلی حاکم بر استخدام
از منظر علم حقوق و مدیریت، برای آنکه بتوان به یک سیستم استخدامی سالم و قابل قبول دست یافت، برخی اصول کلی لازم است که ذیلاً به برخی از آنها اشاره میکنیم.
1-1- اصل تساوی در ورود به خدمت دولتی (اصل برابری فرصت شغلی)
اصل 28 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، آزادی افراد در ورود به مشاغل را پذیرفته و دولت را موظف مینماید شرایط مساوی برای احراز مشاغل توسط افراد جامعه ایجاد نماید. علاوه بر این، ماده 21 اعلامیه جهانی حقوق بشر نیز مقرر میکند: «هر کس حق دارد با تساوی شرایط به مشاغل عمومی کشور خود نائل آید».
الزامی که از مقررات مذکور استنتاج میگردد، با عنوان اصل تساوی افراد در ورود به خدمت دولتی در حقوق اداری غالب کشورها پذیرفته شده است. بنابراین افراد جامعه باید از شرایط مساوی برای احراز مشاغل دولتی برخوردار باشند. از این رو تبعیضهای جنسیتی، قومی، نژادی، مذهبی، سیاسی و ... که ناقض این اصل هستند، بایستی از نظام استخدامی کشورها برچیده شوند. برای مثال ممنوعیت تصدی امر قضا توسط زنان در حقوق کشور ما، مغایر اصل برابری فرصت شغلی بوده و اصلاح آن لازم به نظر میرسد.
اما سؤالی که گاه مطرح میشود این است که آیا شناسایی شرط سن و تابعیت برای ورود به خدمت عمومی نقض اصل برابری فرصت شغلی است؟
در پاسخ به این سؤال باید اذعان داشت، چون شرط سن و تابعیت در رابطه با کلیه افراد اجتماع اعمال میشود، لذا نمیتوان شناسایی این شرایط را مغایر اصل تساوی افراد در ورود به خدمت عمومی تلقی نمود. به بیان دیگر، تبعیض در ورود به خدمت عمومی زمانی تحقق مییابد که شرایط استخدام فقط ناظر به برخی از افراد جامعه باشد.
علاوه بر این، شرایط مذکور مبنای عقلانی و منطقی نیز دارد. برای مثال اگر قانونگذار یکی از شرایط استخدام را دارا بودن حداقل 20 و حداکثر 40 سال میداند، به این دلیل است که اولاً فرد آمادگی لازم برای تصدی خدمت دولتی را داشته باشد و ثانیاً قبل از رسیدن به سن بازنشستگی کارآمدی خود را به دلیل کهولت سن از دست ندهد.
1-2- اصل لیاقت و شایستگی
تردیدی نیست که نظام اداری مطلوب و شایسته زمانی به واقعیت میپیوندد که افراد لایق و شایسته اداره امور را به عهده گیرند و برای تحقق این امر برخی شرایط ضروری است. از جمله اینکه:
- جذب افراد بایستی بر اساس معیارهایی نظیر تجربه، تخصص و دانش فنی، خلاقیت و خصوصیات اخلاقی آنها صورت گیرد. جذب افراد بر اساس ملاکهای قومیتی، خویشاوندی، مذهبی و ... خلاف اصل شایستهسالاری بوده و موجب ورود افراد نالایق به نظام اداری میشود.
- شرایط شغلی افراد در طول خدمت، بایستی بر اساس توانایی، کارآمدی و شایستگیهای آنها ارتقا یافته و افراد لایق مورد تشویق قرار گیرند.
- سازمانهای اداری بایستی با اتخاذ روشهای مناسب و تأمین شرایط شغلی مطلوب، مستخدمین لایق و شایسته را در درون نظام اداری حفظ نمایند.
1-3- اصل تأمین رفاه کارکنان دولت
از دیگر اصولی که برای داشتن یک نظام اداری شایسته لازم است، اصل تأمین رفاه کارکنان خدمات عمومی و پلیس اداری است. ضرورت این اصل ناشی از آن است که عدم تأمین رفاه و نیازمندی مستخدمان سازمانهای اداری، ناخواسته زمینههای فساد اداری و ناکارآمدی نظام اداری را فراهم میآورد.
اهمیت این اصل به قدری است که قواعد و مقررات ملی و همچنین موازین بینالمللی بر آن تأکید نمودهاند. ضمن اینکه باید توجه داشت، حمایتهای تأمین اجتماعی که به منظور مقابله با مخاطرات اجتماعی، اقتصادی و شغلی برای افراد پیشبینی میشود، برای نیل به این اصل کافی نبوده و ضروری است ابزارهای تأمین رفاه اجتماعی برای کارکنان خدمات عمومی نیز مطمحنظر قانونگذار قرار گیرد.
خسرو بهزادي